Hace apenas unas semanas, durante el debate del estado de la Nación del pasado 12 de julio, Pedro Sánchez anunciaba un “impuesto sobre los beneficios extraordinarios de las grandes empresas energéticas”, así como un “impuesto excepcional y temporal a las grandes entidades financieras que se están beneficiando de la subida de los tipos de interés”. Estas fueron sus palabras literales.
Y sea como sea, por tanto, lo que el Presidente anunció, justamente, fueron dos “impuestos”, y no otra clase de prestaciones patrimoniales públicas que las empresas energéticas y las entidades financieras deban, a partir de este anuncio y su legal formalización, pagar al Estado.
Parece evidente pensar que el discurso de Sánchez no era en absoluto improvisado o espontáneo, sino preparado y más que bien preparado en cada una de sus líneas, así como revisado de principio a fin por el ejército de asesores y por el propio aparato administrativo a disposición del Gobierno.
Y ello por el marco del debate mismo, el del estado de la Nación, por tratarse precisamente de un trámite inédito desde 2015, y por la relevancia de los mensajes políticos, sobre todo los anuncios de iniciativas gubernamentales, en las actuales circunstancias de crisis social y económica.
Seguro que nadie duda que cada palabra de ese discurso se midió con precisión milimétrica.
DOS NUEVOS IMPUESTOS, SU INTENCIÓN
Por tanto, Sánchez dejó bien claro lo que pretendía: establecer dos nuevos impuestos. Y parece lógica esa voluntad a la vista del objeto de lo que se quiere gravar, que no es otra cosa que unos beneficios “extraordinarios”.
De la banca, por la subida de los intereses y el incremento de sus ingresos por ese concepto, y de las energéticas por el aumento del coste de los precios del gas, la electricidad y el petróleo, con el consiguiente mayor precio a pagar por los adquirentes de esos productos o sus derivados.
Sin embargo, la materialización de este anuncio mediante la Proposición de Ley presentada por los grupos socialista y de Unidas Podemos en el Congreso dieciséis días después, el 28 de julio, califica estos nuevos gravámenes como “prestaciones patrimoniales públicas no tributarias” (en adelante PPPNT).
Y no deja de ser curiosa, además de confusa, esta conceptualización de las nuevas prestaciones patrimoniales que se pretenden exigir.
El primer motivo de sorpresa es que uno de los grupos del Gobierno, el de Unidas Podemos, haya echado mano en su proposición de esta figura de la PPPNT cuando fueron justamente cincuenta diputados de esa formación los que impugnaron ante el Tribunal Constitucional (en adelante TC), en febrero de 2018, la introducción de la misma en nuestro ordenamiento.
Ellos y solo ellos impugnaron la nueva redacción de la Disposición Adicional Primera de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, realizada a través de su modificación por la Disposición Final Undécima de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público.
Aquellos diputados alegaron en su día, precisamente, la inconstitucionalidad de lo que denominaron, literalmente, una “pirueta jurídica del legislador” que vulneraba el principio de igualdad del artículo 14 y de universalidad presupuestaria del artículo 134.2, ambos de la Constitución.
Pero ya es chocante con esto que la propia Exposición de Motivos de la Proposición de Ley incida en ampararse en la doctrina constitucional que proporciona la sentencia del TC número 63/2019, de 19 de mayo, que es justamente la que desestimó el recurso de inconstitucionalidad de Unidas Podemos a las PPPNT.
Curioso, cuando menos, recurrir ahora para imponer un gravamen a una figura jurídica que Unidas Podemos tenía, si no tiene aún vista la peculiar postura ante resoluciones que no son del agrado de sus miembros, por inconstitucional.
NATURALEZA JURÍDICA DE LAS PPPNT
Pero más allá de lo anterior, más confusa parece la conceptualización de estos nuevos gravámenes a empresas financieras y energéticas como PPPNT si se atiende a la naturaleza jurídica de lo que es esta figura y lo que realmente se pretende.
El artículo 31.3 de la Constitución señala que no podrán establecerse prestaciones patrimoniales de carácter público (además de personales) sino de acuerdo a la ley. Se establece así una reserva legal en el modo de establecer y regular cualquier prestación que deba hacerse por todos (personas físicas o jurídicas, nacionales o extranjeras), con sus personas o sus patrimonios, a la Administración y para el sostenimiento del gasto público.
Pero el precepto constitucional no distingue entre prestaciones públicas tributarias o no tributarias, es decir, teniendo como nota común la coactividad, esto es, ser establecidas unilateralmente por los poderes públicos sin intervención de la voluntad del ciudadano, por lo que podrán exigirse mediante apremio si no se aportan voluntariamente.
Y es precisamente la sentencia del TC 63/2019, que desestimaba el recurso de Unidas Podemos contra el concepto y definición legal de las PPPNT, la que establece que existe un modo de prestación patrimonial de carácter público, en referencia al artículo 31.3 de la Constitución, que tiene la consideración de “no tributario”, determinando así las prestaciones patrimoniales establecidas coactivamente a cargo de los usuarios en el caso de la explotación de obras o la prestación de servicios cuando la forma de esa explotación de obras o de esa gestión de servicios sea directamente por la Administración, mediante personificación privada, o mediante gestión indirecta.
DIFERENCIAS EVIDENTES ENTRE PRESTACIONES PATRIMONIALES PÚBLICAS TRIBUTARIAS Y NO TRIBUTARIAS
Por tanto, parece obvio que la diferenciación entre prestaciones patrimoniales públicas tributarias (por ejemplo, una tasa) y no tributarias (la tarifa del agua potable municipal, por ejemplo, o, como recientemente se ha previsto, la tarifa que abonan las empresas operadoras del sector ferroviario a ADIF por utilizar la infraestructura de vías, andenes y otras instalaciones) está en quién recauda ese ingreso, que en el caso de las PPPNT siempre será una entidad con personalidad jurídica privada diferenciada (sociedad mercantil o entidad pública empresarial de capital íntegramente público) o una entidad externa en régimen de gestión indirecta.
La tasa, en cambio, será recaudada siempre directamente por la Administración titular de la obra o servicio que se presta de manera directa.
Es evidente, por ello, que los gravámenes que pretende imponer el Gobierno, mediante la articulación de una Proposición de Ley de los grupos socialista y de Unidas Podemos, no obedece a este modelo de prestación pública “no tributaria”, sino “tributaria” en toda su extensión y naturaleza, porque no se contempla en ningún momento en el texto registrado en el Congreso que la recaudación la vaya a realizar una entidad personificada privada de la Administración o una entidad privada en régimen de concesión.
Es más: el artículo 1.9 de la proposición hace asumir la exacción, gestión, comprobación y recaudación a la Agencia Tributaria, que no tiene personificación diferenciada de carácter privado al tratarse de una entidad de derecho público adscrita al Ministerio de Hacienda y Función Pública.
Ello impide, precisamente, tener a este gravamen como una PPPNT, configurándose como un impuesto realmente.
No en vano, el punto 11 de ese artículo 1 identifica al Tesoro Público como el receptor del rendimiento de la prestación.
No olvidemos, por último, que la tramitación de la iniciativa como una Proposición de Ley parece pretender, justamente, evitar informes preceptivos que demostrarían una naturaleza jurídica de esta figura distinta a la que se le quiere dar.
Aparte de lo anterior, está por determinar, porque en ningún momento se aclara, qué tipo de obra pública o qué clase de servicio público es base del ánimo intervencionista del Gobierno, ya que no se da ninguno de los dos supuestos como hechos a partir del cual haya un uso o aprovechamiento por terceros que deba ser objeto de una contraprestación.
NO SE SABE A QUÉ SE VAN A DESTINAR ESTOS INGRESOS
Solo se pretende gravar beneficios extraordinarios, sin concretarse realmente en qué consistan y por qué se entiende que no estén ya gravados fiscalmente.
Para finalizar, habría que hablar de los fines que se pretenden dar a estos nuevos ingresos públicos, ya que los mismos no van destinados a sufragar costes de un servicio que se preste, de titularidad pública aunque por entidades de personificación privada, algo que es consustancial a esta figura.
De hecho, nada de ello aparece expresado en el texto de la Proposición de Ley, sino que en su Exposición de Motivos se limita toda explicación a tratarse de un ingreso destinado a financiar suplementariamente “el sostenimiento del pacto de rentas frente a los más desfavorecidos”.
Así, parece hacerse uso como elemento habilitante del recurso a este tipo de prestación el hecho de destinarse a “los más desfavorecidos”, pero sin concreción alguna que suponga, por un lado, vinculación de lo recaudado a programas de gasto concretos relacionados de alguna manera con el supuesto servicio u obra de titularidad pública del que vayan a disfrutar determinados usuarios, como se dijo antes.
Y, por otro lado, tampoco es posible una identificación mínima de cuáles sea los objetivos concretos que tengan estos gravámenes que puedan, como deberían serlo para respetar la igualdad y la prohibición de la doble imposición a determinados contribuyentes, diferenciarlos de un impuesto clásico y al uso, previsto para el sostenimiento general del gasto público en su conjunto.
De hecho, atribuir, como hace el texto que proponen los grupos parlamentarios que sostienen al Gobierno, que estamos ante la posibilidad de que las PPPNT sufraguen gastos generales o “fines de interés general”, referencia explícita que encontramos en la Disposición Adicional Primera de la Ley General Tributaria citada antes y que define a las PPNT.
Pero parece obvio que la interpretación de ese “fines de interés general” no puede desligarse de las notas características de las PPNT frente a los tributos: la existencia de prestación de un servicio o puesta a disposición de una obra púbica y el modo de gestión de esos elementos y la recaudación de la contraprestación por el uso o recepción, respectivamente, de la obra o el servicio.
De otro modo, es decir, de admitir que los fines de interés general, por sí mismos y sin matices, justifican la imposición de una PPPNT, ¿por qué no conceptualizar todos, absolutamente todos los tributos actuales, dentro de esta figura? Podríamos así ahorrarnos principios constitucionales y legales como la igualdad, la progresividad, su carácter no confiscatorio, la imposibilidad de una doble imposición, etc.
Sea cual sea el propósito, y aun cuando pudiera estimarse el mismo asumible y hasta loable desde un determinado punto de vista político, lo cierto es que la técnica jurídica empleada para llevarlo a cabo mediante esta iniciativa parece tener puntos débiles en exceso o dejar sin atar muchos cabos.
Demasiados para pretender con esta proposición de ley que no se trata de implantar un nuevo impuesto, hacerlo además tramposamente por la puerta de atrás, y fiarlo todo de nuevo a una resolución judicial futura que llegará cuando, muy posiblemente, el tiempo político de quien hoy la plantea sea mera historia.
Luego, podemos adivinarlo, vendrán los calificativos hacia un poder judicial que tiene que corregir, una vez más, a gobernantes que actúan contra legem.
