La entrada masiva de personas registrada en Ceuta los días 30 y 31 de julio ha puesto a España ante el espejo de la amenaza que representa la instrumentalización de las migraciones. Nuestro país mantiene una constante presión migratoria desde África con frecuentes crisis de índole humanitaria, si bien la magnitud y características de esta última no tienen precedentes. Los hechos ya conocidos apuntan a que esta vez no se trata meramente de un desplazamiento masivo, sino que pueden enmarcarse en aquellas operaciones dirigidas a desestabilizar a un Estado.
La avalancha de al menos 72.000 personas procedentes de Marruecos a la ciudad autónoma desbordó por completo la capacidad de contención de las autoridades fronterizas, en lo que el presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, condenó como una “violación y ataque a la integridad territorial” de España. Los informes policiales y de inteligencia que han trascendido recogen el imprescindible papel de las campañas de desinformación a través de redes sociales y aplicaciones de mensajería para alentar el cruce a nado y por tierra del espigón de El Tarajal. Así pues, existía una clara intención de subvertir el paso fronterizo que numerosos expertos en seguridad contextualizan en el ámbito de las amenazas híbridas.
Migraciones en la “zona gris”
La investigadora estadounidense Kelly Greenhill, un referente en la materia, definió las “migraciones coercitivas” como “aquellos movimientos de población transfronterizos que se crean o manipulan deliberadamente con el fin de inducir concesiones políticas, militares y/o económicas por parte de un estado o estados objetivo”. En un artículo escrito en 2010 en la publicación Strategic Insights, esta experta en estudios de seguridad recopilaba más de 60 incidentes de este tipo en todo el mundo desde los años cincuenta. Muchos de ellos se enmarcan en conflictos y guerras, pero otros son ejercicios soterrados por parte de otros Estados con un trasfondo diplomático, político, geoestratégico, económico o social.
El European Centre of Excellence for Countering Hybrid Threats (Hybrid CoE) considera que la identificación de patrones para saber predecir estas acciones no es sencilla. “Los perpetradores suelen utilizar la migración de forma muy específica y selectiva. Seleccionan cuidadosamente a migrantes de grupos étnicos, religiosos o demográficos concretos (hombres jóvenes, por ejemplo) si esto sirve para polarizar el país objetivo. Se centran en determinadas zonas geográficas del país objetivo, como las zonas fronterizas desfavorecidas, donde existe un fuerte sentimiento de desconexión con la metrópoli”, recoge en el informe.Migration instrumentalization: A taxonomy for an efficient response.
A esto añade que dichos desplazamientos “combinan los ataques en la frontera con otros ámbitos para sostener o intensificar sus campañas, desde el espionaje informático hasta la ‘guerra jurídica’ (explotando el marco legal sobre asilo)”. Una conclusión en línea con el argumento de que la oleada en Ceuta está motivada por la sentencia del Tribunal Supremo que impide las devoluciones en caliente de los migrantes que entran a nado.
Sea cual sea el trasfondo, lo cierto es que la utilización de las migraciones por parte de Estados o actores estatales como mecanismo de coerción, presión, chantaje o represalia no ha sido excepcional para la Unión Europea, especialmente en los últimos años. Algunos gobiernos han sabido explotar esta difusa amenaza previendo que la respuesta sería contenida, cuando no directamente lucrativa, por la vulnerabilidad de las fronteras actuales y la inevitable necesidad de colaboración en esta materia. Un rédito que se ha traducido en concesiones en forma de inversiones, ayudas financieras, facilidades para la obtención de visados o cesiones diplomáticas.
En parte esto es así por la complejidad a la hora de atribuir la organización de estas acciones, que en la era actual tienen en Internet, las redes sociales y las nuevas tecnologías un instrumento muy fructífero para ejecutarlas, a la vez que proporcionan anonimato. No obstante, Greenhill diferenciaba en su artículo tres tipos de actores beneficiarios de estas acciones: los generadores de la crisis, los provocadores que las alientan y los oportunistas que las aprovechan.
Casos de instrumentalización de las migraciones
Para encontrar ejemplos representativos de esas tendencias dentro de la Unión Europea no es necesario retrotraerse muchos años. Desde los sucesos que acontecieron en Grecia en 2015 hasta los últimos de Ceuta media una década, si bien otros casos han mostrado también de qué manera algunos Gobiernos utilizan los grandes flujos migratorios como arma arrojadiza contra sus vecinos. Hay tres ejemplos paradigmáticos desde el año 2000.
Turquía y Grecia: la vulnerabilidad europea al descubierto
El contencioso histórico entre Grecia y Turquía se ha traducido en varias ocasiones en presión migratoria para el país heleno. La guerra de Siria provocó, en 2015, el desplazamiento masivo de millones de personas, de las cuales más de 885.000 entraron irregularmente a Grecia desde Turquía. La crisis humanitaria favoreció un acuerdo entre la Unión Europea y Ankara para, entre otras medidas, destinar en torno a 6.000 millones de euros para la gestión de la frontera turca.
Aquellas concesiones sembraron un precedente para que en 2020 sucediera un episodio similar, pero esta vez instrumentalizado por Turquía. Recep Tayyip Erdogan anunció el paso libre a través de la frontera turca para el tránsito de los refugiados que quisieran llegar a Grecia, lo cual desencadenó la concentración de miles de ellos sobre todo en el paso fronterizo de Evros. Bruselas negoció nuevamente ayudas económicas para el país euroasiático, confirmando así su dependencia para la gestión de los flujos migratorios procedentes de Siria.
Bielorrusia y la frontera polaca: paradigma de amenaza híbrida
Pero si existe un caso paradigmático reciente de la instrumentalización de la migración como amenaza híbrida ese es el que ocurrió en 2021 en la frontera de Bielorrusia con Polonia. El contexto de esta crisis nace de las sanciones impuestas por la Unión Europea un año antes a Minsk frente a la represión contra manifestantes, partidos políticos y otros actores durante y después de las elecciones de aquel año por parte del régimen de Aleksandr Lukashenko. El dictador bielorruso facilitó entonces la entrada a su país de miles de personas procedentes de países como Irak, Siria o Afganistán, a las que después concentró en las fronteras de Polonia (e igualmente en menor medida en Lituania y Letonia). Miles de desplazados quedaron atrapados en las fronteras de estos países ante la presión bielorrusa y los controles fronterizos europeos.
Para llevar a cabo esta operación, Minsk orquestó la llegada masiva facilitando visados, organizando vuelos comerciales, desplazamientos terrestres y desinformación que prometía acceso sencillo a la Unión Europea. En definitiva, combinó logística migratoria, campañas de propaganda y presiones diplomáticas y fronterizas.
La respuesta de la Comisión Europea en este caso fue diferente al anterior. Bruselas amplió sus sanciones a Bielorrusia, reforzó los medios de control en las fronteras y adoptó medidas legislativas específicas para responder a las migraciones inducidas.
Rusia y Finlandia: la guerra también se libra en los controles fronterizos
Finlandia registró repentinamente en 2023 un incremento de solicitantes de asilo sin la documentación necesaria procedentes de Rusia. El país escandinavo experimentó entonces un aumento inusual de solicitudes. El Gobierno de Helsinki acusó a Moscú de permitir o facilitar el movimiento de estas personas hacia la frontera, en un contexto marcado por la invasión rusa de Ucrania y por el ingreso de Finlandia en la OTAN.
El patrón de presión ruso consistió, de manera similar al caso de Bielorrusia con Polonia, en utilizar el control del territorio y de la movilidad transfronteriza para ejercer presión política sobre un país vecino. La Unión Europea respondió en bloque desplegando recursos adicionales en la frontera finlandesa y aumentando la presencia de Frontex. También aportó apoyo financiero y otras medidas para responder a esta agresión. Soluciones cuestionadas por organizaciones de derechos humanos que criticaron las restricciones de asilo y el proceso de devolución.
Instrumentalización de las migraciones como amenaza híbrida
Características como estas llevan a diversos expertos a enmarcar las migraciones con fines coercitivos como amenazas híbridas; esto es, actos hostiles desarrollados por un Estado o actores no estatales que combinan métodos convencionales y no convencionales para perjudicar de diversas formas a otro país. El enfoque de estos fenómenos en España se enmarca habitualmente desde una perspectiva humanitaria o como fruto de las actividades de organizaciones criminales dedicadas a la trata de personas.
La Estrategia de Seguridad Nacional (ESN) aborda desde ese prisma los “flujos migratorios irregulares”, a los que incluye en el conjunto de riesgos y amenazas para España. El documento define a su vez las estrategias híbridas como “elementos transversales” al conjunto de riesgos y amenazas para España, lo cual permite englobar la instrumentalización de las migraciones como amenaza híbrida, en el mismo sentido que otras amenazas como los ciberataques o los sabotajes de infraestructuras críticas.
Esta línea es la que mantiene también la Unión Europea en documentos como la Brújula Estratégica para la Seguridad y la Defensa de la Unión Europea, que advierte de que “agentes estatales y no estatales están empleando estrategias híbridas, ciberataques, campañas de desinformación, injerencias directas en nuestras elecciones y procesos políticos, y recurriendo a la coacción económica y la instrumentalización de los flujos migratorios irregulares”.
No obstante, conviene diferenciar claramente entre las migraciones motivadas por factores como la pobreza, la inestabilidad política, el medioambiente o las guerras, de aquellos desplazamientos masivos desencadenados por la acción directa o facilitación de actores a través de diferentes métodos. La perspectiva para hacerles frente habrán de ser diferentes, pues en un caso podemos hablar de una cuestión que no está destinada a la agresión a un tercer país, mientras que otra está orquestada con fines que amenazan directamente a la soberanía y la seguridad nacional.
El papel de la Unión Europea ante las migraciones como amenaza híbrida
Las instrumentalizaciones de las migraciones representan una amenaza para los países que son objeto de ellas, pero igualmente para la Unión Europea en su conjunto. Las respuestas inmediatas habituales han sido un reforzamiento de las fronteras a través de Frontex y recursos económicos para las zonas afectadas o el país de origen, las mismas que si se tratara de migraciones forzadas. Pero no fue hasta la llamada crisis de refugiados, en 2015, cuando los Estados miembros comenzaron a trabajar en el marco que sienta las bases de la política migratoria comunitaria: el Pacto Europeo de Migración y Asilo, que entró en aplicación el pasado junio.
Algunos expertos consideran que la situación en Ceuta es el primer test para este acuerdo, pero si algo ha dejado claro la crisis en la ciudad autónoma es que la posición de la Unión Europea no expresa realmente la división que existe entre los Estados miembros. Oficialmente el discurso de las instituciones traslada una imagen de cohesión, cuando en este caso la mayoría de los socios comunitarios se han desmarcado de las políticas migratorias de España e incluso la han criticado (como la carta impulsada por Italia y Dinamarca, secundada por otros 20 países).
De cualquier modo, el endurecimiento de las políticas migratorias no podrá por si solo evitar situaciones como las vividas en Ceuta. La cooperación con los países limítrofes al territorio de la unión será inevitable para hacer frente a la inmigración irregular y difícilmente sustituible únicamente por el aumento de medios. Pero tanto los países que son objeto de estos movimientos orquestados como la propia Unión deberían ser capaces de reducir esa dependencia de sus vecinos, que los ha llevado a adoptar posturas contenidas o sumisas para evitar la confrontación. La gran pregunta es ¿cómo conseguirlo?
¿Cómo responder a esta amenaza?
La réplica a la instrumentalización de las migraciones es compleja por las múltiples aristas que entran en juego: comercio, inversiones, diplomacia, geopolítica, tratados internacionales (como, por ejemplo, el de pesca de la UE y Marruecos), etc. De ahí que aventurar que la réplica pasa únicamente por una posición más dura o beligerante es, cuando menos, insuficiente. Los factores que entran en juego son tan numerosos que armar el puzle no resulta sencillo.
Desde la perspectiva del Hybrid CoE, la contestación a estas acciones debe orientarse a incrementar el coste para quienes las lleven a cabo. Es decir, que la utilización de las migraciones con fines coercitivos no resulte tan provechosa. Al respecto, esta institución plantea una taxonomía basada en los autores de la amenaza, a los que clasifica en cuatro categorías: Estados fuertes (entre los que incluye a Rusia o Marruecos), Estados apoderados (un ejemplo sería Bielorrusia), Estados débiles y Actores no estatales. El objetivo de la taxonomía es identificar rápidamente en cuál de esas categorías encaja el agresor para, en función de ellas, aplicar una respuesta.
En conjunto, esta pasaría por la puesta en marcha de varias iniciativas entre las que destaca la creación de una “caja de herramientas” de medidas punitivas a medida. Es decir, la Unión Europea tendría instrumentos preparados de antemano para sancionar y poner en marcha acciones adaptadas a cada uno de los cuatro tipos de actor de la taxonomía.
Otras necesidades propuestas por la entidad son de tipo operativo, como crear redes descentralizadas de análisis de riesgos e inteligencia de primera línea; contrarrestar los costes de estas prácticas para los autores (por ejemplo, atacando a su reputación internacional); crear alianzas locales allí donde sea posible; y evitar la autocontención y la sobremilitarización de las fronteras, mediante una estrategia que evite bloqueos que puedan afectar a la necesaria circulación de personas y mercancías entre países.
En definitiva, la colaboración intergubernamental es y seguirá siendo inevitable, pero la gestión fronteriza debería contemplar una réplica sólida frente a las migraciones instrumentalizadas. La dificultad es tremenda por la naturaleza de estas operaciones, a veces difíciles de interpretar, pero que requieren un marco de respuesta diferente a las migraciones por motivos humanitarios. Más allá del ámbito operativo, la contestación exige reducir vulnerabilidades y medidas de disuasión de tipo político, económico y diplomático, así como paliar la dependencia económica, condicionar las ayudas al cumplimiento de los tratados y revocar concesiones ante dinámicas de cooperación asimétricas.
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