La acción popular

Dr. Manuel Jaén Vallejo, Magistrado de la Audiencia Provincial de Madrid

Una extraña figura, pero necesaria, del sistema procesal penal español

(Reflexiones sobre esta institución procesal, a propósito de la Proposición de Ley Orgánica de garantía y protección de los derechos fundamentales frente al acoso derivado de acciones judiciales abusivas, presentada en enero 2025 por el Grupo Parlamentario Socialista)

A mis queridos compañeros de la Audiencia Provincial de Madrid

Dr. Manuel Jaén Vallejo

Magistrado de la Audiencia Provincial de Madrid

SUMARIO: Introducción.- I. Fundamento.- II. Abusos en el ejercicio de la acción popular.- III. La reforma de la acción popular.- Conclusiones.

Introducción

            Esta figura, genuina del proceso penal español, tiene una indudable raigambre histórica. Como lo recuerda el procesalista Andrés de la Oliva[1], aparece en el derecho romano, y en España la encontramos en las Partidas, las de Alfonso X (allá por el siglo XIII), aunque, naturalmente, concebida entonces de manera muy diferente a la actual; por ejemplo, en tiempos de la Inquisición existía la denuncia, incluso anónima, ante los tribunales de la Inquisición, sin posibilidad de participación del denunciante en el procedimiento, antecedente lejano, pues, a lo que hoy representa la acción popular.

Más cercano a la acción popular actual, incluso ya con este mismo nombre, es el precedente de la Constitución de 1812, aunque quedaba limitada al delito de soborno, cohecho y prevaricación de los magistrados y jueces (art. 255), sin duda por la desconfianza y recelos entonces existentes hacia la magistratura, e incluso hacia el Estado mismo, producto de los excesos que traían causa de tiempos de la monarquía absoluta.

Figura vigente en nuestra más que centenaria Ley de Enjuiciamiento Criminal, de 1882, también por la desconfianza, no ya hacia los jueces, sino, más en general, hacia la administración de justicia y, en particular, la justicia penal. De ahí que la acción popular se contemplara, en adelante, para poder perseguir por los ciudadanos cualquier delito público, en condiciones de igualdad con el Ministerio Fiscal (acción pública) y los propios perjudicados (acción particular).

            El art. 101 de esta ley dice que “la acción penal es pública” y que “todos los ciudadanos españoles podrán ejercitarla con arreglo a las prescripciones de la Ley”. Y el art. 270 deja claro que “todos los ciudadanos españoles, hayan sido o no ofendidos por el delito, pueden querellarse, ejercitando la acción popular establecida en el artículo 101 de esta Ley”.

            En la Exposición de Motivos de la Ley decía Alonso Martínez, insigne jurista del siglo XIX y autor de la ley, que el ejercicio de la acción popular pretende la participación ciudadana en la administración de justicia, para lograr así la confianza del ciudadano en la justicia.

Y a partir de 1978 figura en nuestra Constitución, junto con el Jurado, siendo ambas figuras formas de participación de los ciudadanos en la Justicia. Según el art. 125 CE “los ciudadanos podrán ejercer la acción popular (…) en la forma y con respecto a aquellos procesos penales que la ley determine”.

Se trata, pues, de un derecho constitucional, aunque no fundamental; pero tanto esta acción popular como la particular (la que puede ejercer la víctima, esto es, el ofendido y perjudicado directo por el delito), integran el contenido del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), entre cuyas garantías se encuentra el derecho de acceso al proceso, esto es, el ius ut procedatur. Ello significa que los tribunales han de posibilitar ese libre acceso de las partes al proceso, bien mediante la acción popular, bien mediante la acusación particular, que es la que puede ejercitar el perjudicado.

I

Fundamento

1. Una destacada Sentencia del Tribunal Supremo, la 1045/2007, de 17-12 (conocida como la del «caso Botín»), de la que fue ponente el Prof. Bacigalupo[2], frente a lo que alegaban los recurrentes en el sentido de que la razón de ser de la acción popular sería la «desconfianza histórica hacia el Ministerio Fiscal», opone que “la confianza en las instituciones constitucionales es un punto de partida interpretativo básico y que la Constitución ha puesto en manos del Ministerio Fiscal, en el art. 124,  una misión que, por sí misma, es expresiva de la confianza institucional depositada en él”.

            Y añade que, aunque la acción popular no sea un elemento esencial de la noción de Estado Democrático de Derecho, “lo cierto es que la participación ciudadana en la administración de justicia mediante la acción popular es una manifestación del principio democrático y debe ser entendida como un medio funcional para garantizar esa participación de los ciudadanos en el proceso penal”.

            Ahora bien, esta sentencia añade también que el art. 24.1 de la Constitución no impone que los derechos reconocidos por las leyes carezcan de límites. De manera que en esta sentencia, en relación con el procedimiento abreviado (previsto para delitos castigados con pena inferior a los 9 años de prisión), se deja claro que si la acción penal se sostiene sólo por la acción popular, solicitando tanto el Ministerio Fiscal como el acusador particular el sobreseimiento, el ejercicio de dicha acción popular no es suficiente para abrir el juicio oral, porque los preceptos a los que se refiere este procedimiento (arts. 782 y 783 LECrim.) se dirigen expresamente al “acusador particular”, no al popular, siendo ambos conceptos diferentes (entre otros argumentos).

En verdad, la doctrina sentada en esta sentencia tiene una lógica aplastante, pues si el Ministerio Fiscal, que es quien defiende el interés general, y la acusación particular, esto es, el perjudicado, que defiende su propio interés, no acusan, no parece que tenga mucho sentido que un ciudadano o una entidad, a través de la acción popular, puedan abrir un juicio, posibilitando que se produzca una condena. Aunque es cierto que en el caso concreto resuelto existían ciertas sospechas de que, siendo el perjudicado la propia Hacienda pública, podía existir una connivencia entre el Fiscal, el Ministerio de Hacienda y el acusado.

            Por el contrario, otra sentencia, la 54/2008, de 8-4 (conocida como la del «caso Atucha»), de la que fue ponente Manuel Marchena, llegó a otra conclusión. La sentencia estaba referida a un caso de desobediencia por la negativa a dar cumplimiento a las resoluciones judiciales por parte de diversos miembros de un Parlamento Autonómico, concretamente, desatención del fallo emanado en sentencia firme de la Sala Especial del Tribunal Supremo por la que se declaraba la disolución de un partido político (Herri Batasuna), desoyéndose igualmente los sucesivos apercibimientos judiciales de acatamiento de la mentada resolución.

En el caso resuelto por esta sentencia, la acción popular la había ejercitado el Sindicato de Manos Limpias, que fue quien interpuso el recurso de casación contra sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, que había absuelto a los acusados de aquel delito, aplicando la doctrina «Botín», porque el Ministerio Fiscal había solicitado el sobreseimiento de la causa, y sólo la acusación popular había pedido la apertura del juicio oral.

Pues bien, en este caso la sentencia del Tribunal Supremo sí aceptó la suficiencia de la acción popular para poder sostener la acción penal y, por tanto, para que se pudiera abrir el juicio oral, aunque el Fiscal pidiera el sobreseimiento, porque en el presente caso, a diferencia de lo ocurrido en el «caso Botín», no se produjo una voluntad concurrente de la acusación particular solicitando el archivo, y ello dado el carácter colectivo del bien jurídico protegido por el delito.

Es decir, en aquellos casos, como ocurre con el delito de desobediencia, en los que, por la naturaleza colectiva de los bienes jurídicos protegidos por el delito, no existe la posibilidad de personación de un perjudicado (inexistente), aunque el Ministerio Fiscal pida el sobreseimiento, es posible la apertura del juicio oral a solicitud del acusador popular.

            La sentencia (con votos particulares), pues, estima el recurso de “Manos Limpias”, revocando la absolución, y condenando a los acusados por el delito de desobediencia.

2. No cabe duda que la acción popular y la necesidad de hacer frente a la corrupción, en particular la pública, tienen mucho que ver. Probablemente, si no existiera esa corrupción, lo cual es una quimera, tal institución procesal no sería necesaria, lo mismo que si existiera una plena confianza en la independencia e imparcialidad del ministerio público.

            Según el art. 124 CE, “el Ministerio Fiscal, …, tiene por misión promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la ley, de oficio o a petición de los interesados”, Ministerio Fiscal que ha de ejercer sus funciones “conforme a los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica”, principios dirigidos a garantizar la seguridad jurídica y la igualdad en la aplicación de la ley, “y con sujeción, en todo caso, a los de legalidad e imparcialidad”.

Y el Fiscal General del Estado “será nombrado por el Rey, a propuesta del Gobierno, oído el Consejo General del Poder Judicial”.

Naturalmente, la dependencia jerárquica no significa que los fiscales estén continuamente recibiendo órdenes de sus superiores, ni mucho menos que las reciban del Ministerio de Justicia o del Presidente del Gobierno[3], dependencia que termina en el Fiscal General del Estado.

Por tanto, el Gobierno no puede dar órdenes (o no debería) a la Fiscalía General del Estado, tan sólo “podrá interesar del Fiscal General del Estado que promueva ante los Tribunales las actuaciones pertinentes en orden a la defensa del interés público” (art. 8 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal), estando sometida, hay que insistir en ello, a los principios de legalidad (no de oportunidad política)[4] e imparcialidad[5], que le obliga a actuar con plena objetividad e independencia.

Ahora bien, no debe olvidarse que el Fiscal General del Estado es propuesto por el Gobierno, circunstancia que provoca posibles sospechas de actuación en la órbita del Gobierno de turno, cuando no de lealtad hacia quien le nombró, sobre todo teniendo en cuenta que aquel ha de cesar cuando cesa el Gobierno que lo propuso. Circunstancias que pueden llegar a dejar impunes ciertos delitos, que al Gobierno, por las razones que sean, acaso de oportunidad, no interese perseguir. Es decir, el riesgo de inactividad del Ministerio Fiscal en determinados supuestos es evidente.

Es comprensible, pues, que aun sin perder la confianza en la institución del Ministerio Fiscal, exista la necesidad de ejercer cierto control sobre la actividad de la Fiscalía, representando la acción popular, hoy por hoy, un instrumento esencial para evitar esas posibles dejaciones por parte del acusador oficial.

Puede afirmarse, pues, que la institución de la acción popular, a ejercer por los ciudadanos, de larga tradición, está concebida como una especie de contrapeso a la posible inactividad del Ministerio Fiscal, pues aunque no cabe duda que sus funciones en defensa de la legalidad deben estar presididas por su imparcialidad e independencia, el hecho de que el nombramiento del Fiscal General proceda del Presidente del Gobierno  de turno, y pueda actuar en la órbita de este, produce cierta inquietud, como la que lamentablemente existe en la actualidad, estando aquel investigado por presunta revelación de secretos y protagonizando ciertos comportamientos incompatibles con la dignidad y responsabilidad del cargo ostentado, que ha llevado a una profunda crisis en una institución tan necesaria en el Estado democrático de Derecho como es la Fiscalía General del Estado, una institución,  no se olvide, que también forma parte del Poder Judicial, aunque con autonomía funcional, por lo que no debería ser manejada, a su antojo, por el Poder Ejecutivo.

            Resulta muy frustrante oír voces afirmando que el Fiscal General del Estado “sigue consignas del Gobierno”, o las palabras del propio presidente del Gobierno afirmando sin pudor alguno que la Fiscalía depende del Gobierno, lo que choca palmariamente con lo establecido en el art. 124 de la Constitución.

Naturalmente, la anterior situación no se da, ni puede darse, dada su configuración, respecto al Poder Judicial, integrado por jueces y magistrados que, al ser inamovibles, no poder ser separados, suspendidos ni trasladados, sino sólo por las causas legalmente previstas, garantizan una buena imagen de estos en su independencia, que es una de las principales garantías del Estado de Derecho, pues la única forma de que el Estado pueda asumir la función de protección del Derecho es a través de la jurisdicción servida por jueces y magistrados, que actúen en forma independiente de la Administración o de cualquier otro poder distinto del judicial y, como dice el art. 117.1 de la Constitución, “sometidos únicamente al imperio de la ley”[6].

            Recelos hacia la Fiscalía, en situaciones, de dominio público, como las que actualmente vivimos, que quedan en buena medida neutralizados en España por la posibilidad que existe de que la acusación sea ejercitada también por los ciudadanos, directamente, a través de la acción popular, prevista en el art. 125 de la Constitución, que si bien, es cierto, en algunos casos, se ha podido ejercitar en forma abusiva, principalmente en casos mediáticos, cuestión de los abusos en el ejercicio de la acción popular a la que luego me referiré, no puede obviarse que, como recientemente lo afirmaba Nicolás González-Cuéllar, “en un contexto de creciente desconfianza hacia las instituciones, la acción popular es un baluarte contra la corrupción”, un baluarte – añade – del Estado de Derecho y de la participación ciudadana en la Administración de Justicia”[7], sentimiento ampliamente compartido por profesionales del Derecho, y me atrevería a decir que también por los ciudadanos, al menos en relación a la crisis por la que atraviesa la Fiscalía General del Estado, que no los fiscales que la integran.

Lo anterior quiere decir que si el Ministerio Fiscal, por la razón que sea, no quisiera ejercer la acción penal en determinados delitos, o decidiera no mantenerla retirando la acusación, la acusación popular puede permitir el inicio y continuación del procedimiento, asegurando así la defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la ley.

Dicho con otras palabras, la posible falta de independencia del Ministerio Fiscal puede quedar salvada por ese contrapeso que supone la acción directa, la acción popular penal, por los propios ciudadanos.

Por tanto, con independencia de que esta figura de la acción popular pudiera ser objeto de ciertas mejoras para evitar su uso injustificado, que no se niega, es decir, para garantizar el uso racionalizado de la misma, lo que ya se ha venido plasmando en varios proyectos de reforma, a los que luego me referiré, es indiscutible la necesidad de mantener esta herramienta que el sistema procesal penal español brinda a los ciudadanos.

II

Abusos en el ejercicio de la acción popular

            Desde luego, si bien no cabe duda de los aspectos positivos que puede presentar la acción popular, en especial en situaciones en las que pueden producirse actuaciones por parte del Ministerio Fiscal, digámoslo así, controvertidas, operando, pues, la acción popular directa por los propios ciudadanos como contrapeso de una posible falta de independencia de dicha institución, tampoco cabe duda que no es infrecuente el uso abusivo de esta figura, principalmente en casos mediáticos, incluso su uso partidista[8], o sencillamente interesado, pervirtiendo así su esencia, que es precisamente la contraria, esto es, perseguir el interés público, como lo es también la del Ministerio Fiscal.

De ahí, precisamente, que no esté permitido al acusador popular ejercitar la acción civil, pues su intervención sólo se explica en función de la defensa de ese interés público, no de la obtención de posibles indemnizaciones económicas.

No han faltado incluso casos en los que la acción popular se ha utilizado con fines claramente espurios.

Así, en el conocido «caso Alierta», en el que el Tribunal Supremo confirmó la sentencia absolutoria del que fuera Presidente de Telefónica, César Alierta, por el delito de uso de información privilegiada del que había sido acusado, a propósito de la compra en 1997 de un paquete de acciones, siendo entonces presidente de Tabacalera, compra realizada a través de su sobrino, valiéndose de información privilegiada relativa a la adquisición de una compañía tabaquera estadounidense obtenida en su condición de presidente de la entidad, y antes de que dicha información fuese debidamente comunicada a la Comisión Nacional del Mercado de Valores y, en consecuencia, al mercado.

El Tribunal Supremo confirmó que el presidente de Telefónica habría cometido un delito de información privilegiada, aunque finalmente se apreció la prescripción del delito.

Pues bien, en este caso hubo serias sospechas, incluso se abrió una investigación ante la denuncia del Sr. Alierta contra la acusadora popular, asociación de usuarios de servicios bancarios AUGE, de que se le había hecho chantaje, denunciando que esta asociación quiso negociar con él a cambio de una suma de dinero.

En fin, no cabe duda de la necesidad de una reforma de la acción popular, de mejora de este importante instrumento procesal, que permita evitar su uso injustificado, garantizando, pues, su uso racionalizado, coherentemente con su función, y en esa línea parecen dirigirse los diferentes proyectos de reforma, a los que brevemente me refiero a continuación.

III

La reforma de la acción popular

1. La necesidad introducir mejoras en la regulación de la acción popular que garantice un uso racional de la misma[9] se ha plasmado en los últimos años en diferentes proyectos de reforma.

Así, en primer lugar, tenemos el Anteproyecto de Ley de Enjuiciamiento Criminal de 2011 (conocido como «Proyecto Camaño»), que llegó a ser aprobado por el Consejo de Ministros, pero decayó con el anticipo de las elecciones generales.

            Este anteproyecto decía en su exposición de motivos, siguiendo la doctrina del Tribunal Supremo, que “no parece lógico que se abra el juicio oral contra un ciudadano cuando ni el Ministerio Fiscal ni el ofendido o perjudicado por el delito manifiestan interés en el castigo”, añadiendo que “se ha establecido un precepto específico dentro de la regulación del sobreseimiento en la fase intermedia” y, por el contrario, “la visión alternativa que sostiene el actor popular ha de tener acceso al juicio oral, aun como acusación exclusiva y en discrepancia con el parecer fiscal, en los supuestos en los que se tutelen bienes públicos o colectivos”. 

2. La otra reforma que se intentó es la de la Propuesta de texto articulado de Ley de Enjuiciamiento Criminal, elaborada por la Comisión Institucional creada por Acuerdo del Consejo de Ministros de 2-3-2012, en la Legislatura que siguió a la del anterior proyecto, siendo ahora Ministro de Justicia Ruiz-Gallardón, cuyo borrador fue aprobado en 2013, decayendo con el cese del Ministro.

            Esta reforma se aparta de la mencionada doctrina del Tribunal Supremo, abandonando aquella distinción, y disponiendo que la apertura del juicio oral puede decretarse a instancias del Ministerio Fiscal, de la acusación particular o de la acusación popular (art. 429.1º LECrim.).

            De todos modos, esta aparente amplitud de la acción popular quedaba relativizada con ciertos filtros introducidos en lo relativo al ejercicio de la acción popular. Así, se reducían los sujetos legitimados para ejercer la acción popular, entre ellos los partidos políticos, sindicatos o cualquier otra persona jurídica, pública o privada. Y, además, se incorporaba un numerus clausus de delitos susceptibles del ejercicio de la acción popular, como el caso de la prevaricación, tráfico de influencias, cohecho, delitos electorales, medio ambiente y terrorismo, entre otros.

3. Y el último intento de reforma es el de la Proposición de Ley Orgánica de garantía y protección de los derechos fundamentales frente al acoso derivado de acciones judiciales abusivas, presentada por el Grupo Parlamentario Socialista en enero de 2025.

            Tal reforma está basada, según su exposición de motivos, en “el uso abusivo de la figura de la acusación popular, que emplean determinados colectivos no con el fin de aclarar posibles hechos delictivos, sino para atacar sistemáticamente a sectores sociales no afines y a adversarios políticos”, persiguiendo con la reforma “restaurar los fines para los que fueron concebidas la legislación penal, procesal y de configuración del Poder Judicial, que no son otros que asegurar el ejercicio y la tutela de los derechos fundamentales de todas las partes y que los debates políticos que tienen las sociedades democráticas se puedan llevar a cabo al margen de cualquier intento de exclusión o intimidación”.

            Con tal fin, se pretende combinar dos planteamientos legítimos: “que el ejercicio de la acción popular sirva de contrapeso frente a una concreta actuación del Ministerio Fiscal que puede ser controvertida”, y “prevenir que esta acción, tendente a la imposición de la pena, se utilice para la consecución de intereses ajenos a los fines del proceso penal”.

            Pues bien, veamos, resumidamente, cuáles son las modificaciones introducidas en la Ley de Enjuiciamiento Criminal, con el fin, dice la proposición de ley orgánica, “de modular el ejercicio de la acción popular”.

            En cuanto a los límites subjetivos (art. 102), aparte de quedar excluidos los menores de edad, personas condenadas en sentencia firme por delito grave o menos grave, y jueces y fiscales, se excluye a las personas jurídicas o entes públicos, partidos políticos y asociaciones y fundaciones vinculadas con estos, con el fin, dice la exposición de motivos, de “prevenir el riesgo de instrumentalización del proceso que dimana de su intervención activa en el debate político”.

            En cuanto a los límites objetivos de la acción popular (art. 103), se restringe el ejercicio de esta acción penal a aquellos delitos, dice la exposición de motivos, “que merecen un especial reproche o que por su repercusión social resultan idóneos para que los ciudadanos puedan defender una visión de la legalidad penal alternativa a la del Ministerio Fiscal, como puede ser el caso de las infracciones que protegen intereses difusos o de los delitos de corrupción política, como ejemplos más representativos. Esos delitos son los siguientes:

1. a) Delitos contra el mercado y los consumidores que afecten a los intereses generales.
2. b) Delitos de financiación ilegal de partidos políticos.
3. c) Delitos relativos a la ordenación del territorio, la protección del patrimonio histórico y el medio ambiente.
4. d) Delitos de cohecho.
5. e) Delitos de tráfico de influencias.
6. f) Delitos de malversación de caudales públicos.
7. e) Delitos de prevaricación dolosa de las autoridades judiciales.
8. h) Delitos de rebelión.
9. i) Delitos de odio.
10. J) Delitos de enaltecimiento y justificación del terrorismo.
11. k) Delitos de genocidio, lesa humanidad y contra las personas y bienes protegidos en caso de conflicto armado.

            Por último, en cuanto a la personación de la acusación popular, se sujeta al control judicial (arts. 104 y 104 bis), con el fin, dice la exposición de motivos, de “garantizar que su intervención en el procedimiento no obedezca a motivos ajenos al fundamento participativo de esta figura” y “corresponde al juez determinar si el actor popular presenta un vínculo suficientemente relevante con el interés público que se pretende defender en el proceso”. Un vínculo, pues, concreto, no el simple interés genérico de que se cumpla la ley.

4. En general, la última reforma proyectada de esta figura procesal de la acción popular es satisfactoria, aunque quizá, como ya se dijo antes, el momento no sea el más idóneo, por la crisis por la que atraviesa el Ministerio Fiscal.

            El Ministerio Fiscal es el garante de la legalidad, y tiene el deber constitucional de perseguir los delitos, para que, tras el correspondiente proceso y juicio, puedan ser castigados sus responsables con arreglo a lo previsto en las leyes penales. Y así se viene haciendo, por parte de un cuerpo de fiscales altamente cualificados y competentes, que vienen realizando diariamente su labor constitucional en forma intachable, independientemente de los últimos acontecimientos sucedidos en el ámbito de la Fiscalía, ajenos a aquellos, por más que pueda haber ocasionalmente casos que puedan resultar discutibles, incluso de inacción del Ministerio público, aunque el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, aun bajo los principios de unidad y jerarquía, proporciona herramientas para poder defender su independencia del Ejecutivo y poder actuar conforme a la ley[10], siendo deseable, como se dijo, que en un futuro no se limitara la duración del cargo de Fiscal General del Estado a la de la legislatura.

Conclusiones

1. No puede negarse que esta institución procesal, como forma de participación del ciudadano en la administración de justicia, característica del proceso penal español, con más de cien años de vigencia, aunque extraña en el derecho comparado, cuenta con mucha solidez en nuestro sistema, contando además con reconocimiento constitucional, aunque tampoco cabe negar que los excesos o abusos producidos, en especial los últimos años, llevan inexcusablemente a su racionalización, lo que se ha venido intentando a través de varios proyectos de reforma, el último el que actualmente está residenciado en las Cortes.

            Lo anterior se explica porque, más allá de las palabras («participación de los ciudadanos en la administración de justicia»), la realidad y experiencias vividas hasta el presente, llevan a la conclusión de que, en realidad, quien hace uso del ejercicio de la acción popular no es el ciudadano común, que evidentemente no se va a dedicar a perseguir delitos que le resultan totalmente ajenos y de lo que ningún beneficio tangible va a conseguir, sino que son ciertas sociedades mercantiles, personas jurídicas, entes públicos, guiados frecuentemente, no por la satisfacción de que se haga Justicia, sino por motivos menos altruistas como la venganza, rivalidades políticas o de otra índole, como los puramente económicos, produciéndose incluso algo tan perturbador y criticable como es la judicialización de la política, contraviniendo así la esencia del proceso penal, que no es otra sino la realización del derecho penal, aclarando el hecho punible y la participación en el mismo de sus responsables, respetando siempre la dignidad de las personas, la presunción de inocencia y las reglas y garantías del debido proceso.

2. Por tanto, bienvenidos todos aquellos esfuerzos de mejora de la regulación de la acción popular dirigidos a racionalizar su empleo, en evitación de los abusos que se han venido produciendo en los últimos años, afectando incluso en numerosas ocasiones al principio de «igualdad de armas», al concurrir en los juicios, frente a un único abogado defensor del acusado, una extensa pluralidad de acusadores populares, que se suman a los acusadores particulares y el Ministerio Fiscal, con claro desequilibrio entre las partes, prolongándose además, excesivamente, el tiempo dedicado a los juicios y los medios dedicados a ellos, en perjuicio de otros juicios, acaso no menos importantes.
3. A mi juicio, es plausible que se excluya del ejercicio de la acción popular a las personas jurídicas o entes públicos, partidos políticos y asociaciones y fundaciones vinculadas con estos, y lo es también que se restrinja el ejercicio de esta acción penal a ciertos delitos, entre ellos los relacionados con la corrupción e intereses difusos.

Otra condición que me parece muy oportuna es la previsión de un control judicial, para garantizar así cierto vínculo del querellante popular con el interés público perseguido a través del proceso, que su intervención no obedezca a motivos ajenos a los fines propios del mismo.

Debe evitarse que accedan al proceso querellantes con motivos espurios.

4. En cuanto al Ministerio Fiscal, la propia proposición de ley orgánica de enero de 2025 reconoce la necesidad de que la acción popular “sirva de contrapeso frente a una concreta actuación del Ministerio Fiscal que puede ser controvertida”[11], pues es cierto que sólo los jueces y magistrados, integrantes del Poder Judicial, son los que tienen garantizada la independencia e imparcialidad, algo que queda cristalino en la Constitución cuando esta afirma en su art. 117.1 y 2, que aquellos son “independientes, inamovibles, responsables y sometidos únicamente al imperio de la ley”, sin que puedan “ser separados, suspendidos, trasladados ni jubilados, sino por alguna de las causas y con las garantías previstas en la ley”, siendo ello la mayor garantía del Estado de Derecho.

El anterior planteamiento, esto es, esa necesidad de contrapeso de la acción popular, más que obedecer a una desconfianza en la labor del Ministerio Fiscal que, insisto, está integrado por magníficos profesionales, obedece a esa posible falta de independencia que puede darse en esta institución, que puede llevar a discrepancias y a cuestionar ciertas decisiones sobre el ejercicio de la acción penal.

De ahí la necesidad de contar con una herramienta como la que representa la acción popular, que permita suplir la función del Ministerio Fiscal cuando este incumpla su deber constitucional de perseguir el delito, pero evitándose un ejercicio abusivo de esta acción penal.

5. Ahora bien, resulta altamente cuestionable, como lo señala Rodríguez Ramos, que la iniciativa legislativa de la Propuesta de Ley Orgánica presentada el pasado mes de enero, haya utilizado esta vía excepcional, para “soslayar la elaboración de un anteproyecto de ley previo a la aprobación del proyecto, con lo que se evitan los informes del Consejo de Estado, del Consejo General del Poder Judicial, de la Fiscalía General del Estado y del Consejo General de la Abogacía del Estado”[12], que sin duda permitirían introducir mejoras en el texto de la ley orgánica, aunque acaso alguno de ellos podría emitirlo de oficio, como también causa cierta perplejidad el hecho de que se introduzca una disposición transitoria otorgando efectos retroactivos a la reforma, por cuanto que dicha disposición deja claro que las modificaciones introducidas en la Ley de Enjuiciamiento Criminal “serán de aplicación a los procesos en curso en el momento de la entrada en vigor de la presente ley orgánica, así como a los que comiencen con posterioridad a dicho momento”, actuando ad casum, como ya se hiciera con la reforma del delito de malversación, a través de la Ley Orgánica 14/2022[13], posibilitando con esta proyectada ley orgánica la paralización de ciertos procesos o, dicho en otros términos, la paralización de la legítima labor que lleva a cabo el poder judicial, en virtud del ejercicio de la potestad jurisdiccional que le atribuye el art. 117.3 de la Constitución, en asuntos que son bien conocidos por los ciudadanos.

[1] En “La acción popular y la lucha contra la corrupción” (Bentham sobre la acusación penal)”, en Halcones y Palomas: corrupción y delincuencia económica, AAVV (Demetrio Crespo y González-Cuéllar Serrano, dirs.), Castillo de Luna, 2015, pp. 379 y ss.).

[2] Está referida a un caso de delito continuado de falsedad en documento mercantil y varios delitos c/ la Hacienda Pública, en el que se recurría un auto de sobreseimiento libre (es un archivo, equiparable a una absolución anticipada), entre cuyos investigados estaba el ex Presidente del Banco Santander, Emilio Botín, contando con varios votos particulares, dos concurrentes y cinco en contra de la sentencia.

[3] El art. 55 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal dice: “Ningún miembro del Ministerio Fiscal podrá ser obligado a comparecer personalmente, por razón de su cargo o función, ante las autoridades administrativas, sin perjuicio de los deberes de auxilio o asistencia entre autoridades. Tampoco podrá recibir ningún miembro del Ministerio Fiscal órdenes o indicaciones relativas al modo de cumplir sus funciones más que de sus superiores jerárquicos. Respecto del Fiscal General del Estado se estará a lo dispuesto en el artículo octavo y siguientes”.

[4]Según el art. 6 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, “por el principio de legalidad el Ministerio Fiscal actuará con sujeción a la Constitución, a las leyes y demás normas que integran el ordenamiento jurídico vigente, dictaminando, informando y ejercitando, en su caso, las acciones procedentes u oponiéndose a las indebidamente actuadas en la medida y forma en que las leyes lo establezcan. Si el Fiscal estimare improcedente el ejercicio de las acciones o la actuación que se le haya confiado, usará de las facultades previstas en el artículo 27 de este Estatuto”.

[5] Según el art. 7 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, “por el principio de imparcialidad el Ministerio Fiscal actuará con plena objetividad e independencia en defensa de los intereses que le estén encomendados”.

[6] V. JAÉN VALLEJO, M. “Independencia del Poder Judicial en un Estado democrático de Derecho. Sin independencia judicial no hay justicia”, Lawyerpress News, 1 de julio de 2024,

[7] “La acción penal es un baluarte en la lucha contra la corrupción”, Confilegal, 15 de enero de 2025.

[8] V. al respecto, GIMENO SENDRA, V., “Que hacer con la acción penal popular”, El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, nº 14/2010, pp. 60 y ss.

[9] V. BARJA DE QUIROGA, J., en Instituciones de Derecho Procesal Penal, ed. Akal, Madrid, 1999, ya puso de relieve la necesidad de reformar la regulación de la acción popular, concretando las personas que puedan ejercitarla (si sólo las personas físicas o también las jurídicas), sugiriendo la razonable propuesta de que “si la acción es una, una debe ser la representación y defensa”, “de manera que cuando varias personas quieran ejercer la acción popular deberán hacerlo bajo una misma defensa y representación”, pág. 181.

[10] Según el art. 27 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, “el Fiscal que recibiere una orden o instrucción que considere contraria a las leyes o que, por cualquier otro motivo estime improcedente, se lo hará saber así, mediante informe razonado, a su Fiscal Jefe. De proceder la orden o instrucción de éste, si no considera satisfactorias las razones alegadas, planteará la cuestión a la Junta de fiscalía y, una vez que ésta se manifieste, resolverá definitivamente reconsiderándola o ratificándola. De proceder de un superior, elevará informe a éste, el cual, de no admitir las razones alegadas, resolverá de igual manera oyendo previamente a la Junta de Fiscalía. Si la orden fuere dada por el Fiscal General del Estado, éste resolverá oyendo a la Junta de Fiscales de Sala”.

[11] V. también en este sentido, ARMENTA DEU, T., “La acción popular: claves de una reforma que conviene ponderar”, Justicia año 2017, núm. 1, pp. 71 y ss.

[12] RODRÍGUEZ RAMOS, L., “¿Indultos anticipados imitando a Franco?, El Mundo, 15 de enero de 2025.

[13] V. JAÉN VALLEJO, M., “Administración desleal, malversación y enriquecimiento ilícito (Reflexiones a propósito de la Ley Orgánica 14/2022, de 22 de diciembre”, Cuadernos de Política Criminal, núm. 139/2023, pp. 71 y ss.

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